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《公路安全保护条例》条文释义
序号:2196  索引号:J0870--2011-00351 公开形式:主动公开 公开时限:常年公开 发布机构: 发布日期:2011-09-06
 
《公路安全保护条例》条文释义
 
第一章 总  则
 
【本章提要】一部法律,就其内容结构而言,一般包括总则、分则、附则三个组成部分。总则,通常是对这部法律的立法目的、基本原则、管理体制等重要问题作出规定,对其他章节的规定具有概括和指导的作用。全面、正确地理解、领会总则的精神,是学习这部法律的重要基础,对正确理解、把握并执行好分则中的具体条款是至关重要的。
本章共十条,分为本条例立法目的、各级人民政府及其有关部门的公路保护职责、公路管理体制、公路保护经费来源、公路“建、管、养”与社会发展相适应原则、公路突发事件应急管理、社会公众保护公路的责任和义务等六个部分。第一部分,也就是第一条,开宗明义地指出制定本条例的目的,即加强公路保护,保障公路完好、安全和畅通,以更好地发挥公路在国民经济发展、社会主义新农村建设以及人民群众安全、便捷出行方面的作用。在立法目的“三要素”中,完好是基础,安全是保障,畅通是目的。第二部分,即实施公路保护的主体,包括第二条、第三条和第四条。一是规定了各级人民政府的公路保护职责。公路是政府为社会公众提供的公益性公共产品,总的来讲,在公路保护中,各级人民政府应当承担领导责任,包括建立健全公路保护的管理机构、按照公路管理事权建立层次清晰的公路保护经费保障机制、创建“政府主导、部门联动”的工作机制并督促相关部门积极履行公路保护职责、加强违法超限运输车辆治理、负责划定公路建筑控制区的范围并公告等。二是规定了县级以上人民政府交通运输主管部门和公路管理机构的公路保护职责。三是规定了政府各相关部门和机构在公路保护工作中的职责分工。第三部分,也就是第五条,明确了公路保护经费的来源,即公路保护经费由财政供给,按预算管理办法执行。第四部分,即第六条,确立了公路“建、管、养”与社会发展相适应原则。公路建设是公路保护的基础,管理和养护是加强公路保护的手段。社会发展,尤其是经济发展水平是社会上层建筑的基础,当然也是公路建设、管理和养护的基础。要站在这个基础之上,逐步提高公路建设、管理和养护水平,努力满足国民经济和社会发展以及人民群众生产、生活需要。同时,也应当清醒地认识到,不能脱离这个基础对公路建设、管理和养护提出现阶段无法逾越的目标,无限放大公路保护责任。第五部分,即第七条和第八条,确立公路突发事件应急管理的基本制度。考虑到条文数量较少,同时其重要性极高,因此放在总则里,形成现在的体例。第六部分,即第九条,确立了社会公众的公路保护义务,这是总括性规定,具体义务在本条例各章节中都有详细规定。
第一条  为了加强公路保护,保障公路完好、安全和畅通,根据《中华人民共和国公路法》,制定本条例。
【释义】本条是关于本条例立法目的和立法依据的规定。
一、立法目的。又称立法宗旨,是指制定一部法律所要达到的任务目标,也就是说制定一部法律要解决哪些问题。本条例的立法目的是加强公路保护,保障公路完好、安全和畅通。
(一)公路完好,主要是指公路物理状态的完好,即公路及其附属设施应当符合有关技术规范的要求,处于良好的技术状态,包括路面平整,路肩、边坡平顺,有关设施完好。
(二)公路安全,主要是指公路本身的安全及整个路网运行的安全。公路属于国家财产,保障公路安全就是保障财产安全,任何单位和个人不得破坏、损坏、非法占用或者利用公路、用地和公路附属设施,如挖沟引水、采石取土等危及公路安全的活动。需要明确的是,公路安全与交通安全密切相关,但不能等同于交通安全。道路交通安全是一个由人、车、路和环境等要素构成的“公路安全生态链”,系统中任何一个要素的行为或性质发生变化都会对整个公路交通安全产生影响。在我国现行法律体系中,围绕道路交通安全所产生的法律关系主要是由《中华人民共和国道路交通安全法》调整的,其第三条规定“道路交通安全工作,应当遵循依法管理、方便群众的原则,保障道路交通有序、安全、畅通”。
(三)公路畅通,主要是指公路的通行功能正常。公路畅通的前提必然是公路完好和公路安全。如,公路未出现塌、坑槽、隆起等损毁现象,公路沿线无摆摊设点、堆放物品、倾倒垃圾、放养牲畜、打场晒粮等违法行为。此外,公路畅通不仅指某条或某段公路的畅通,还包括整个公路路网的有效运转。如,本条例第五十条有关省、自治区、直辖市交界区域公路养护作业管理的规定,就是在整个大路网格局下考虑路网通畅运行的。
(四)加强公路保护。为保障公路完好、安全、畅通,必须从以下方面加强公路保护:
一是加强养护管理。具体指公路管理机构、公路经营企业等养护管理责任主体为保证公路的安全和畅通,并使公路处于良好的技术状态,在公路运行期间按照相关的法律、法规、规章和技术规范、操作规程对公路、公路用地和公路沿线附属设施开展的保养、维修、水土保持、绿化和管理的各项业务工作,即保障公路的“完好”。
二是加强路政管理。具体指各级公路管理机构为维护公路管理者、经营者、使用者的合法权益,根据《中华人民共和国公路法》、《公路安全保护条例》等法律、法规和规章的规定,实施保护公路、公路用地及公路附属设施的行政管理,主要是防止公路受到人为的破坏和损坏,即保障公路的“安全”。
三是加强路网运行与应急管理。具体指在养护管理和路政管理的基础上,根据公路沿线经济展水平、车流量等因素,着力完善路网结构,消除影响路网体系全面发挥作用的断头路、疏港路,构建一张规划布局科学、干线支线交错、技术等级合理、路路衔接紧密的公路网络,同时积极利用信息化等科技手段,构建路网调度网络和指挥、执行系统,建立高效的路网信息发布制度和公路突发事件应急处置机制,充分发挥路网体系的调度和疏导功能,确保整个路网的畅通,提高路网抵抗自然灾害等突发事件的应急能力,即保障公路的“畅通”。
总体上看,养护管理、路政管理、路网运行与应急管理是公路保护的不同表现形式,三者紧密联系,缺一不可。如,治理车辆违法超限运输属于路政管理工作,组织对违法超限运输造成损坏的桥梁等公路设施进行检测和维修属于养护管理工作,因维修桥梁等公路设施采取分流措施以及发布公路通阻信息则属于路网运行与应急管理工作。
二、立法依据。本条例的主要立法依据是《中华人民共和国公路法》(以下简称《公路法》),这是调整公路保护法律关系的基本法,在公路规划、建设、养护、路政管理等方面确立了一系列的基本原则和基本法律制度。其中第四章、第五章对公路保护作了比较全面的规定,主要包括养护责任、养护资金来源、养护作业、绿化管理、涉路施工许可、建筑控制区管理、桥隧结构物保护、超限运输车辆管理、公路附属设施保护等方面的规定。本条例在《公路法》所规定的基本原则和制度框架内,针对公路保护工作的特点及近年来公路保护工作中出现的新情况、新问题,制定了一系列具体的安全保护及监管制度。此外,本条例的立法依据还包括《中华人民共和国宪法》、《中华人民共和国物权法》、《中华人民共和国国务院组织法》、《中华人民共和国行政许可法》、《中华人民共和国行政处罚法》、《中华人民共和国侵权责任法》、《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国森林法》、《中华人民共和国道路交通安全法》、《中华人民共和国铁路法》、《中华人民共和国水法》、《中华人民共和国突发事件应对法》、《中华人民共和国人民武装警察法》等法律规定。
三、立法背景。改革开放以来,我国公路事业得到了长足发展,截至2010年年底,全国公路网总里程达到398.4万公里,其中高速公路通车里程达到7.4万公里,农村公路通车里程达到345万公里,“五纵七横”12条国道主干线全部建成,西部开发8条省际通道基本贯通,极大促进和保障了我国经济社会的发展。与此同时,如何运用法律手段进一步加强公路管理,提高公路保护水平,更好地应对近年来不断出现的新情况、新问题,特别是加强对违法超限超载运输行为的监管、规范和提高公路养护水平、及时有效地处置雨雪冰冻灾害、地震、泥石流等公路突发事件,确保公路始终处于良好的技术状态,以更加充分和有效地发挥公路对经济社会发展全局、社会主义新农村建设以及人民群众安全便捷出行的服务作用,也成为交通运输行业面临的一项重要任务。从法律制度上看,1998年生效施行的《公路法》,确立了公路保护工作的基本原则和制度,赋予了交通运输主管部门和公路管理机构实施公路保护的责任和必要的手段,但《公路法》的规定比较原则,针对性和可操作性不够强。2004年5月中旬,经国务院同意,国家七部委在全国开展车辆超限超载治理工作,并提出“在总结治理工作的基础上,抓紧制订、修改有关公路设施保护的法律、法规,将治理工作纳入法制化轨道”[①]。因此,制定一部专门规范公路保护行为的行政法规,解决公路保护所面临的亟待解决的问题就显得非常的必要和紧迫。
四、立法情况。2004年底,交通运输部[②]启动《公路安全保护条例》的起草工作,在广泛征求意见、反复研究的基础上,起草了条例送审稿并于2007年底报送国务院审议。2008年,国务院法制办组织开展条例审查工作,征求了全国人大常委会法工委、中央编办、发展改革委、公安部、财政部、工业和信息化部、国土资源部、质检总局等27个中央有关部门、单位和浙江、安徽、山西、湖南等15个地方人民政府的意见,并向社会公开征求意见,同时多次深入基层进行实地调查研究,举办不同层次和范围的专家咨询会、论证会,听取意见,研究论证。在此基础上,国务院法制办、交通运输部对送审稿进行了反复研究修改,形成了条例草案。2011年2月16日,国务院第144次常务会议审议并原则通过条例草案。2011年3月7日,国务院总理温家宝签署国务院第593号令予以颁布,自2011年7月1日起施行。
五、立法原则。《公路安全保护条例》的制定以科学发展观为指导,按照“三个服务”[③]的要求,在深入行业进行调研的基础上,认真研究相关制度,力求科学、合理地反映公路安全保护的客观规律,在立法过程中遵循了下列原则:
(一)立足全面保护。从保护主体看,《公路安全保护条例》不仅明确了交通运输主管部门和公路管理机构的保护职责,而且还动员各级政府、各相关职能部门以及社会公众等各方力量广泛参与公路安全保护工作。从保护对象看,既明确了公路、桥梁、隧道、渡口、公路附属设施等公路主体线路的保护,又加强了对公路用地、建筑控制区、集镇规划控制区、桥梁采砂区、桥隧爆破区等立体空间的管理。
(二)重点强化治超。违法超限运输危害极大,是最为严重的公路“杀手”。为此,《公路安全保护条例》将建立超限治理长效机制作为重中之重,从管理手段上强化超限治理措施,在管理环节和管理力量上突出了综合治理,从车辆的生产、改装、注册登记、货运装载、站点检测、责任追究等环节入手,对超限治理作了详细规定。
(三)坚持依法行政。坚持依法行政是依法治国的必然要求,是建设法治政府的核心所在。《公路安全保护条例》严格遵循国务院关于全面推进依法行政实施纲要确定的基本原则和要求,不仅明确了公路管理机构的执法主体资格,赋予了必要的执法手段,又规定了应当承担的法律责任,实现公路执法的权责统一,有利于建立“层次清晰、事权明确、权责一致、运转高效”的地方公路管理体制,进一步促进公路管理机构的职能转变。
(四)突出服务便民。维护公路的完好、安全、畅通是政府交通运输主管部门及其公路管理机构的职责,做好公路安全保护工作的出发点和最终目的是为广大人民群众提供方便、快捷、安全的出行条件。因此,《公路安全保护条例》始终坚持以执政为民、服务群众为指导思想,不断强化公共服务职能,充分体现了以人为本的思想和宗旨。如,明确了公路管理机构和有关部门对公路养护工程的及时公告和保畅义务,防止施工区域路段堵塞;建立了跨省大件运输联合审批机制,提高行政许可效率;加强路网运行监测,通过多种形式向社会发布公路出行信息等。
第二条  各级人民政府应当加强对公路保护工作的领导,依法履行公路保护职责。
【释义】本条是关于各级人民政府在公路保护方面职责的规定。
一、各级人民政府应当加强对公路保护工作的领导。本条所称各级人民政府,包括国务院即中央人民政府和省、市、县、乡各级地方人民政府。公路是现代交通的重要组成部分,是为国民经济、社会发展和人民生活服务的公共基础设施。公路的现代化程度和水平,直接关系到一个国家或一个地区的经济发展、社会进步和人民生活水平的提高,是衡量一个国家经济实力和现代化水平的重要标志。建设公路和保护公路不仅仅是交通运输主管部门的职责,也不仅是哪一级政府的事,各级人民政府都应高度重视公路建设和保护,采取措施扶持、促进公路事业的发展。公路的公共基础地位决定了它是各级政府管理重点之一。《公路法》、《农村公路管理养护体制改革方案》(国办发〔2005〕49号)等规定,公路按其在公路路网中的地位分为国道、省道、县道、乡道和村道。将公路划分为不同的行政等级,主要是为了对不同等级公路的建设、养护和管理实行分级负责,使各级人民政府依法在自己职责范围内,组织有关部门做好相关公路的建设、养护、管理等各项工作。县级以上人民政府交通运输主管部门、公路管理机构,在本级人民政府的统一领导和上级人民政府交通运输主管部门指导下,负责公路保护工作,对《公路法》、《公路安全保护条例》在本行政区域内的贯彻执行进行管理、监督。
二、各级人民政府在公路保护方面的具体职责。公路是重要的基础性设施,其发展水平是经济发展水平和社会进步的重要标志,对经济社会的发展具有重要意义。公路保护工作是否能够有效开展,直接关系到公路促进地方经济社会发展的效用能够有效充分发挥,地方人民政府应该从促进本地区、本区域经济社会发展的高度加强对公路保护工作的领导。《公路法》第四十三条规定,各级地方人民政府应当采取措施,加强对公路的保护。本条例也指出,各级人民政府应当加强对公路保护工作的领导,依法履行公路保护职责。具体来讲,地方人民政府的职责主要有:
(一)车辆超限超载治理。近年来,车辆超限超载违法运输现象十分严重,不仅损坏公路基础设施,引发大量的道路交通事故,而且直接导致道路运输市场的恶性竞争和车辆生产使用秩序的混乱。根据国务院的部署,交通运输部、公安部、国家发展改革委、中宣部、国家工商总局、国家质检总局、国家安全监管总局、国务院法制办、国务院纠风办、工业和信息化部等国务院组成部门联合在全国范围集中开展车辆超限超载治理工作。超限超载涉及部门多,治理难度大,直接关系到社会主义市场经济秩序、安全生产、道路运输事业健康发展等重大问题,必须在地方政府的统一领导下,才能更好的实现各部门之间的相互配合、协作、支持,才能做好各项工作措施的贯彻和落实,才能正确处理好治理工作与经济发展的关系,才能真正建立治超长效机制。为此,国务院办公厅2005年专门下发《关于加强车辆超限超载治理工作的通知》(国办发〔2005〕30号),明确要求地方各级人民政府要把治理工作列入年度工作重点,实行目标责任制和责任追究制,加强领导,落实经费,积极研究解决治理工作中出现的问题和困难。地方人民政府加强治超工作的领导,就是要把治超工作列入本地政府年度工作的重点,将治超工作经费纳入部门财政预算范围,对本级政府各有关部门及下级人民政府实行严格的目标考核制和责任追究制。此外,根据本条例第三十九条规定,省、自治区、直辖市人民政府可以批准设置固定超限运输检测站,建立健全路面治超监控网络。
(二)农村公路保护。根据《国务院办公厅关于印发农村公路管理养护体制改革方案的通知》(国办发〔2005〕49号)精神,省级人民政府主要负责组织筹集农村公路养护资金,监督农村公路管理养护工作。地方各级人民政府应根据农村公路养护的实际需要,统筹本级财政预算,安排必要的财政资金,保证农村公路正常养护。农村公路原则上以县级人民政府为主负责管理养护工作,县级人民政府是本地区农村公路管理养护的责任主体,主要职责是:负责组织实施农村公路建设规划,编制农村公路养护建议性计划,筹集和管理农村公路养护资金,监督公路管理机构的管理养护工作,检查养护质量,组织协调乡镇人民政府做好农村公路及其设施的保护工作。此外,农村公路以及国道和省道的沿线环境整治、穿镇路段马路市场管理、沿线群众爱路护路意识的培育、爱路护路村规民约的签订等都离不开地方政府牵头负责。
(三)划定公路建筑控制区。县级以上地方人民政府应自公路初步设计批准之日起30日内,根据保障公路运行安全和节约用地的原则及公路发展的需要,按照《公路法》第五十六条及本条例第十一条、第十二条规定,依法划定公路建筑控制区的范围。
(四)划定公路用地范围。根据《公路法》第三十四条规定,县级以上地方人民政府应当确定公路两侧边沟(截水沟、坡脚护坡道)外缘起不少于一米的公路用地。由于公路建筑控制区范围是以公路用地外缘为起算点的,因此,县级以上地方人民政府应当积极履行《公路法》第三十四条规定的职责,否则将无法确定公路用地和公路建筑控制区的具体范围。
(五)根据《公路法》第八条和本条例第三条的规定,省、自治区、直辖市人民政府确定县级以上地方人民政府交通运输主管部门对国道、省道的保护职责。
(六)应急抢险管理。根据《中华人民共和国突发事件应对法》、《公路法》第四十条、本条例第七条和第五十三条规定,县级以上地方人民政府交通运输主管部门、公路管理机构等在本级人民政府领导下制定地震、泥石流、雨雪冰冻灾害等损毁公路的突发事件应急预案,并开展有关应急处置工作。
(七)限高、限宽设施设置。为防止超限运输车辆破坏县道、乡道,根据本条例第三十四条规定,乡级人民政府可以根据保护乡道、村道的需要,在乡道、村道的出入口设置必要的限高、限宽设施。
(八)其他职责。公路保护工作是一项综合性的工作,需要各级地方人民政府加强领导,营造良好的执法环境。在公路保护工作中,各级人民政府还应当按照公路管理事权建立层次清晰的公路保护经费保障机制,创建“政府主导、部门联动”的公路保护工作机制,督促相关部门积极履行公路保护职责,通过制定规章、制度来强化公路保护工作。
第三条  国务院交通运输主管部门主管全国公路保护工作。
县级以上地方人民政府交通运输主管部门主管本行政区域的公路保护工作;但是,县级以上地方人民政府交通运输主管部门对国道、省道的保护职责,由省、自治区、直辖市人民政府确定。
公路管理机构依照本条例的规定具体负责公路保护的监督管理工作。
【释义】本条是对公路管理体制的规定。
一、本条第一款是关于国务院交通运输主管部门主管全国公路保护工作的规定。本条例所称国务院交通运输主管部门,是指国务院交通运输部。依照《中华人民共和国宪法》和《中华人民共和国国务院组织法》的规定,确定国务院各部、委的职责,属于国务院的职权。2009年3月2日,国务院办公厅下发《交通运输部“三定”方案》(国办发〔2009〕18号),根据第十一届全国人民代表大会第一次会议批准的国务院机构改革方案和《国务院关于机构设置的通知》(国发〔2008〕11号),设立交通运输部,为国务院组成部门。交通运输部下设公路局,其主要职责是:承担公路建设市场监管工作,拟订公路建设、维护、路政、运营相关政策、制度和技术标准并监督实施;承担国家高速公路及重要干线路网运行监测和协调;承担国家重点公路工程设计审批、施工许可、实施监督和竣工验收工作;承担公路标志标线管理工作;指导农村公路建设工作;起草公路有关规费政策并监督实施。
本条第二款是对县级以上地方人民政府交通运输主管部门主管本行政区域内的公路保护工作的规定。本条例所称县级以上地方人民政府交通运输主管部门,是指县级以上地方人民政府的交通运输厅、局(对于直辖市而言,则是指交通委员会或交通运输管理局)。县级以上地方人民政府交通运输主管部门,在本级人民政府的统一领导和上级人民政府交通运输主管部门指导下,依法主管本行政区域内的公路保护工作,对《公路安全保护条例》在本行政区域内的贯彻执行进行管理、监督。各省、自治区、直辖市对本行政区域内的国道、省道如何管理,各地在实践中有条条管理、条块结合、块块管理三种管理模式。考虑到实践中各省、自治区、直辖市对国道、省道的管理体制的不同情况,本条例在规定县级以上地方人民政府交通运输主管部门主管本行政区域内的公路保护工作的同时,以但书的形式规定,“县级以上地方人民政府交通运输主管部门对国道、省道的保护职责,由省、自治区、直辖市人民政府确定”,以适应各地的不同情况。从近年来公路发展以及各地公路管理体制的实践看,国道、省道由省级交通运输主管部门和公路管理机构统筹管理的格局能够更好地适应公路网络化运行与应急处置工作的需要。本款采用但书的表述方式,既与《公路法》有关规定保持一致,同时也为今后国道、省道的管理体制改革提出了方向,为推进国道、省道由省级交通运输主管部门和公路管理机构统筹管理预留了空间。
本条第三款是关于公路管理机构法律主体资格的规定。本条例通过行政法规授权的形式,明确了公路管理机构的法律主体资格,规定了公路管理机构具体负责公路保护的监督管理工作,同时也赋予了公路管理机构行使公路行政管理职责的必要权力和手段。法律主体资格就是能够以自己的名义独立行使公路行政管理职责,并独立地承担相应的法律责任,对引起的行政争议,能够以自己的名义参加行政复议和行政诉讼。《公路安全保护条例》授权公路管理机构行使行政管理职责主要基于以下考虑:一是为了满足公路管理的现实需求。根据《公路法》规定,公路保护职责不仅包括查处公路违法行为、强制拆除违法建筑、审批涉路施工和大件运输、公路监督巡查等行政执法内容,也包括养护秩序维护、出行信息发布、公路损毁抢修、路网运行监测等行政服务内容,涉及工程建设、交通安全、法学、应急处置等多个领域,具有较强的专业性和技术性。因此,有必要进一步明确和强化了公路管理机构的执法主体资格,并赋予相应的管理手段和措施,以满足公路管理的现实需求。二是为了符合依法行政的要求。在公路行政管理中,可对违法行为作出五万元的高额罚款、扣留违法车辆、责令拆除违章建筑等处理决定,对于这些形式复杂、管理强度大的行政职权,通过法规授权公路管理机构行使并独立承担法律责任,更符合公路保护工作实际,同时也符合国家全面推进依法行政工作的有关要求。此外,根据《中华人民共和国行政许可法》规定,行政许可权只能委托有关行政机关行使,或者由法律、法规授权的组织行使,只有通过法规授权,公路管理机构才能够以自己的名义行使行政许可权,以自己的名义独立地承担法律责任。根据《公路法》和本条例规定,公路管理机构能够独立行使《公路法》和本条例规定的公路行政管理职责。但也有例外,根据《公路法》第五十七条和第八十二条规定[④],在公路桥梁、公路隧道、公路渡口以及公路两侧规定范围内因抢险、防汛需要修筑堤坝、压缩或者拓宽河道的行政许可权,对擅自在公路上设卡、收费的行政处罚权以及对未经批准擅自进行公路建设项目施工的行政处罚权,只能由有关交通运输主管部门行使。
二、我国公路管理体制的历史沿革
(一)建国初期(1949~1957):公路管理体制初步建立。刚刚诞生的新中国面临着巩固国家政权和迅速恢复国民经济的重要任务,这两项任务与交通密切相关,交通必须先行。1950年1月,交通部成立公路总局,负责全国公路的规划、建设与管理工作。各大行政区和省设立公路局或公路处,具体负责辖区公路事宜。国道由公路总局直接管理,建设工作委托各大行政区办理,经费由中央支付。公路总局下设养路处主管全国公路养护,并按专线设立了几个国道养护机构,由于公路点多线长,集中统一管理的难度较大,大多数附属机构于1951年下放到省。从1953至1957年的“一五”时期,各省、自治区交通厅(局)普遍成立了公路工程局(处、队),主要负责省财政投资的公路建设任务。省交通厅对公路交通事业一般实行垂直管理。在此期间,公路管理的重要法律制度得到初步确立。1950年3月,政务院颁布了《关于1950年公路工作的决定》,对各级管理机构的设置提出了明确要求,进一步明确了建国初期公路工作的方针政策。1950年7月,交通部颁发了《公路养路费征收暂行办法(草案)》,使公路养护有了稳定的资金来源。1951年5月,政务院发布了《关于1951年民工整修公路的暂行规定》,使民工建勤建路养路制度以国家法令的形式确定下来。这一时期颁布的公路管理相关法规条例,为以后的公路法规建设奠定了基础。
(二)“大跃进”和“文化大革命”时期(1958~1976),公路管理在曲折中前进。1958年,“大跃进”开始以后,在全国范围内掀起了建路高潮。交通部1958年上半年提出了依靠地方、依靠群众,以普及为主,发展交通的“地、群、普”方针。“地、群、普”方针的提出,一方面,对于充分发挥地方和群众的积极性,加快广大农村、山区和偏远地区的公路建设是正确的。另一方面,出现了不尊重科学,不讲究质量,片面追求数量的倾向,造成了不少浪费。1958年下半年,国家对经济体制实行改革时,把公路建设中央计划投资体制下放到省、自治区。与此同时,公路管理体制开始从“垂直领导为主”演变为以“地市、县管理为主”。1960年12月,交通部撤销公路总局,组建基本建设总局。经历了三年自然灾害后,1962年,根据“调整、巩固、充实、提高”的八字方针,国家和公路交通部门对公路事业的发展采取了一系列措施。第一,对公路交通政策进行调整,交通部、财政部联合颁发关于公路养路费征收和使用的补充规定,确定养路费由省、自治区、直辖市交通厅(局)统收统支,专款专用。第二,加强公路养护和管理。1962年6月,中共中央、国务院颁发了《关于加强公路养护和管理工作的指示》;同年8月,交通部颁布了《公路养护和管理工作的若干规定(试行草案)》,全国路政管理工作得到了全面恢复。第三,上收公路建设队伍和干线公路养护体制。1963年4月,交通部撤销了基本建设总局,组建了公路工程管理局。1966年5月,“文化大革命”开始,各级公路交通主管部门遭受严重冲击,建国初期初步建立起来的公路养护体制,几乎近于崩溃,公路事业再次遭受重大挫折。1970年7月铁道、交通、邮电三部合并为交通部,撤销了公路工程管理局,取而代之的是公路组,公路组下设工程养护组。1973年,交通部重建公路局。1975年,铁道、交通两部分设(邮电已提前划出),交通部仍设公路局主管公路工作。这期间,绝大多数省、自治区、直辖市公路交通管理机构也相继撤并、下放,许多省属的养路机构被撤销。
(三)改革开放初期(1978~1988):公路管理体制重整旗鼓。党的十一届三中全会以后,为了适应改革开放和国民经济发展的需要,迅速恢复路况,各省公路交通部门贯彻了“调整、改革、整顿、提高” 的方针,又一次恢复了公路局、总段(分局)和段的三级养路机构;3个直辖市分别在交通局或市政工程局下设公路管理处(局),处以下按县(区)设公路管理所(分局)。1985年,考虑到公路及道路运输“以地方管理为主”的实际,交通部设置了公路局,将公路建设及管理、路政、运政、车辆机务、道路交通安全监管等职能集中于同一机构。地方层面,各省、自治区、直辖市交通厅(局)都建立了公路局,按地市设公路分局或总段(段)。1987年10月,国务院发布了《中华人民共和国公路管理条例》(以下简称《公路管理条例》),规定公路管理工作实行统一领导、分级管理原则。国道、省道由省、自治区、直辖市公路主管部门负责修建、养护和管理。县道、乡道分别由县乡人民政府负责修建、养护和管理。《公路管理条例》的颁布实施开创了依法管理公路工作的新局面。1986年,国务院对道路交通安全管理职能进行了调整,将其主要职能由“交通部门管理为主”调整为“公安部门管理为主”。1988年,交通部机构改革,撤销公路局等管理机构,改设相关司局。1994年,为了进一步转变政府职能,改善公路行业管理工作,交通部组建了公路司,主管全国公路建设、养护和道路管理。在这一阶段,国家为适应改革开放后的新形势,出台了一些政策。1984年国务院第54次常务会国务院对加快公路建设作出三项重大决策:一是提高养路费征收标准;二是开征车辆购置附加费;三是允许贷款或集资修建的高等级公路和大型公路桥梁、隧道收取车辆通行费,并首次提出公路交通运输管理“转(转变职能)、分(政企分开)、放(权利下放)”的改革思路。
(四)1988年至今:公路进入快速发展阶段,体制改革酝酿与探索。1988年12月我国第一条高速公路——沪嘉高速公路建成通车,标志着我国高等级公路建设进入了快车道,公路建设项目设计、重点工程建设、运营管理等职能也从专业公路管理机构分出,各地也开始了高等级公路管理模式的探索。为了适应公路建设筹资和投资管理的需要,不少省区设置了负责高等级公路筹资、建设、管理和经营的管理机构,如高等级公路管理局、集团公司或发展公司。《公路管理条例》颁布11年后,公路的发展要求出台一部法律,对公路的养护、建设、市场管理进行全方位的规范。1998年1月1日,《公路法》正式施行,进一步明确了交通主管部门和公路管理机构建设、养护、管理公路的职责,完善了公路建设和养护制度。从此,公路管理有了自己的龙头法。1998年开始国家实施积极的财政政策,加大了基础设施的建设力度,各省、直辖市、自治区都在根据自身的实际情况调整公路管理体制。为了赶上公路建设不断加快的步伐,很多省把公路管理体制下放到地方,这样有利于调动地方政府建设公路的积极性,促进加快公路建设目标的实现。由此逐渐形成了以条块结合为主,有的侧重于条条管理、有的侧重于块块管理的多种形式、多种体制并存的局面。
三、我国公路管理体制的现状
(一)总体情况。现行的公路管理体制按照“统一领导、分级管理”的原则建立起来。公路建设、养护和管理的事权均以地方为主。总体看,已经形成中央、省、地、县四级较为健全的公路管理体系,基本模式是:交通运输部主管全国公路工作,主要从事法律法规、宏观政策、国道规划、技术标准和业务上指导各地的公路工作。省、自治区、直辖市人民政府设立交通运输厅(局、委),负责辖区内公路的建设、养护和管理,具体管理工作由交通运输厅(局、委)下设的公路局(处)、高速公路管理局等机构负责。各地市以下机构基本与省级机构对应设置,地市级、县级政府设交通运输局,在地市级交通运输局下设公路总段(局、分局、处)。县级设公路段(局、分局、站)。部分乡镇政府还设有交通运输管理站(所),业务上接受县交通运输局领导。
(二)国省干线公路的管理体制。国道和省道(不包括高速公路)的建设、养护和管理的事权均以地方为主,但是各省的管理体制差别较大。按照省、地市与县公路管理机构之间的关系,全国有三种形式:
一是条条模式。省级公路管理机构直接负责国道、省道及部分重要县道的建设、养护和其他管理。地市公路总段(局、分局、处)、县公路段(局、分局、站)的人、财、物由省公路局实行垂直管理。县乡道路以地(市)交通运输局为主实施规划、设计、建设和养护管理,省公路局给予技术指导和一定的资金补助。
注:图中实线表示直属管理,虚线表示行业指导,无行政隶属关系。
图1  普通国省干线公路的条条管理模式
二是块块模式。省交通运输厅公路局只是在业务上对各地市公路管理机构实施归口管理和指导。地市公路管理机构的人、财、物均在地方政府,受各地市交通运输局管理。地市以下的公路管理体制由各地市人民政府确定,一般来说包括两种,即地市以下垂直管理和条块结合管理。
注:图中实线表示直属管理,虚线表示行业指导,无行政隶属关系。
图2  普通国省干线公路的块块管理模式
三是条块结合模式。一般是省公路管理部门将国省干线公路的管理下放到地市,但计划、财权在省公路管理机构。地市公路管理部门的包括人事权在内的行政领导归属当地政府。县乡公路仍由地市、县交通运输主管部门负责。根据地市公路管理机构与县公路管理机构的关系,又可分为两种管理模式:其一,地市公路管理机构对县公路管理机构实施计划、财权的管理,人事权则归属当地政府主管部门管理。其二,地市公路管理机构对县公路管理机构的人、财、物实行垂直管理。
注:图中虚实线表示条块结合管理,实线表示直属管理,虚线表示行业指导。
图3  普通国省干线公路条块结合管理的两种模式
(三)高速公路的管理体制。我国高速公路的管理是伴随着1988年我国第一条高速公路[⑤]的竣工通车相应产生的。在由计划经济向社会主义市场经济过渡时期,我国高速公路管理体制的形成与国家的政策、法规、措施密切相关。在国家投融资体制改革政策的指导下,高速公路建设筹资方式由单纯依靠政府投资,逐步发展到政策筹资和社会融资,从单一的公路规费、专项基金发展到利用银行贷款、向社会发行债券、股票和有偿转让公路收费权以及利用外资等多元化、多样化的格局,建立并坚持了“国家投资、地方筹资、社会融资、利用外资”和“贷款修路、收费还贷、滚动发展”的投融资机制,有效地缓解了高速公路建设资金不足的状况,推动了全国高速公路建设的快速发展。国务院办公厅于1992年3月印发了《关于交通部门在道路上设置检查站及高速公路管理问题的通知》(国办发〔1992〕16号),通知指出:“目前我国高速公路正在起步阶段,如何管好高速公路,需要有一个积累经验的过程。因此,各地对高速公路管理的组织机构形式,由省、自治区、直辖市人民政府根据当地实际情况确定,暂不作全国统一规定。”根据通知要求,部分省(区、市)在高速公路管理方面进行了改革试验,从最初的路段建设指挥部,到高速公路管理局,到高速公路路段公司,再到今天比较普遍的高速公路集团公司,高速公路管理体制呈现多种模式并存的局面。
我国高速公路管理的模式呈现多样化,各省之间不完全相同,同一省份也存在多种形式。目前主要呈现以国有公路集团公司和高速公路管理局为主体,以非国有公司和上市公司为补充,多种模式并存的发展态势。主要有三种模式:一是组建省政府授权并直接领导的国有独资或控股性质的高速公路总公司。这种模式下的高速公路总公司一般归省国有资产管理机构统一管理,直属省政府领导,省交通运输厅及其下属的行政管理机构依法负责高速公路的行业管理。二是组建由省交通运输厅领导的高速公路融资实体。省交通运输厅从融资角度将辖区内高速公路予以整合,成立独资或控股的高速公路总公司。三是组建事业性质的高速公路管理局或者其它类似实体的事业机构。这种管理模式下,省交通运输厅下设省高速公路管理局对高速公路进行管理,高管局根据路段下设高速公路管理处,全面负责收费、经营、养护、路政和其它管理工作;其余路段由企业负责经营,高管局负责行业管理。目前多数省份实行“一厅两局”形式,即单独成立与现有普通公路管理局并列的省高速公路管理局。此外,以转让经营权、BOT、TOT为代表的特许经营模式,例如某些高速公路路段由非国有独资或控股的民营、外资股份公司管理,另一些由经股份制改造并在资本市场上市的公众公司管理等,也成为以上三种模式的有益补充。目前我国高速公路的管理模式如图4所示。
 
图4  我国现行高速公路管理体制的组成结构
(四)农村公路的管理体制(县道、乡道、村道的管理体制)。依据《公路法》,公路依据行政等级划分包括国道、省道、县道和乡道。《公路法》第八条规定,乡、民族乡、镇人民政府负责本行政区域内的乡道的建设和养护工作。长期以来,农村公路中的部分县、乡道公路(原来省管)和普通国省干线公路一起由地市、县公路管理部门代管,其余县道建设、养护和管理工作由市、县政府负责,乡道的建设、养护和管理由乡镇政府负责。有些省份为了加强对农村公路的行业管理,在省公路机构专门设立农村公路管理处(科)或称地方道路管理处(科)。尽管我国村道总里程在公路网中占了很大比重,但是由于《公路法》颁发时没有明确其身份,村道主要还是由村委会负责建设,养护工作局限于群众突击和季节性养护,路政管理也基本未开展。2005年9月,国务院办公厅下发《农村公路管理养护体制改革方案》(国办发〔2005〕49号),明确指出,县级人民政府是本地区农村公路管理养护的责任主体,其交通运输主管部门具体负责管理养护工作;县级人民政府交通运输主管部门所属的公路管理机构具体承担农村公路的日常管理和养护工作;乡镇人民政府有关农村公路管理、养护、保护以及养护资金筹措等方面的具体职责,由县级人民政府结合当地实际确定。这一文件是对《公路法》补充解释,也是体现了“统一领导、分级负责”的公路管理原则。目前,依据农村公路管理的职责划分和相应机构的设置情况,全国县、乡、村公路管理的模式可以从两个角度进行划分:一方面,按照县道是否部分上收管理分为两大类,一些省份将县道中的一些重要线路与干线公路一起公路管理机构养护、管理,例如辽宁、江苏、浙江、安徽、江西等。另一方面,按照农村公路是否单独设立管理机构分为两大类,一些省份市、县两级的公路管理机构有两套,分别负责干线公路和农村公路的养护管理,这种两套机构并行设置的省份包括安徽、江西、陕西、新疆、内蒙等。随着国办发〔2005〕49号文件的下发,各省、自治区、直辖市纷纷出台农村公路管理养护的办法,进一步理顺了农村公路管养职责。由于农村公路中村道的里程多,有些省份为了落实基层管理单位,在乡镇一级也设立了专门的公路管理机构,例如浙江嘉兴等市设立“乡公路管理站”,相关人员纳入乡镇事业编制,业务上接受县公路管理机构的指导。
四、国外公路管理体制
虽然国外公路管理体制由于自身的经济发展和行政体制的不同而呈现出不同的形式,但从共性的角度来看,大多数国家在公路管理构架设计、职能划分等方面都存在着较为相似的特点和理念,有许多值得我们的公路管理体制改革值得借鉴的地方。
(一)全国统一的公路管理机构设置。大多数国家在全国设有统一的公路管理机构,并按照公路的层次划分,对公路进行统一领导下的分级管理。一般为三层次模式,即中央政府管理机构、省级政府管理机构和县级政府管理机构。英国实行交通部、公路局和地方公路管理部门三级管理体制。交通部负责全英综合运输网,交通大臣负责干线公路网(含高速公路和干线公路)总体政策的制定,并为公路局确定发展战略框架及资金使用计划。公路局在交通大臣的领导下,管理和养护英格兰地区的干线公路网,并实施政府的干线公路网的改造计划。英国公路局在八个城市设有分局,负责各自所在地区的事务。特别是,英国干线公路的养护实行三级管理体制,由交通部的公路局统一负责。交通部根据全国干线公路分布,将全国的干线公路网划分为8个区,每个区设立一个直属于交通部的区公路局,负责本区的公路养护管理。区公路局又通过签订合同协议书的形式,将干线公路分段委托给所经县、郡、市的当地政府,由其代为养护,负责各辖区内干线公路的养护管理。美国联邦运输部下设联邦公路局。联邦公路局总部由五个核心业务部门与八个服务业务部门按照矩阵机构组成,根据联邦有关法律管理联邦政府公路事务,主要包括公路规划、建设、养护、运营和运输等方面事务。联邦公路管理局的地区性办事机构包括4个资源中心、52个联邦资助公路办事处和3个联邦属地公路办事处。这些办事机构实际上是联邦公路管理局的派出机构,主要是支持联邦公路管理局处理地区性事务。美国各州一般设有运输厅,负责本州公路的建设、运营、养护和管理。州以下的地方政府(如县政府)公路管理部门主要负责管理一些交通量小、等级较低的地方公路。日本在中央一级设国土交通省公路局(另外城市与地方建设局参与公路的建设和管理),地方政府管理机构主要指都道府县一级的管理机构,一般为这一级政府中的公共工程局、国土开发局或基础设施局。
(二)按公路功能分类对管理职能进行划分。公路功能分类,是指以公路的本质属性或其他显著属性特征作为根据,把各种等级层次或类别的公路集合成类的过程。发达国家十分重视按照公路功能分类对公路管理权限进行划分,从而最大限度地发挥不同层次路网的效率。英国根据公路等级和功能的不同,公路的规划、建设、养护、管理分别由国家交通部和地方政府分别负责。交通部主要负责高速公路、干线公路和主要公路的规划、投资建设、养护,具体工作通过合同委派给公路所在地的地方政府公路管理机构,资金来源于国家财政部拨款;而地方公路则由地方政府负责规划、投资建设、养护管理,资金主要来自于地方财政收入,一部分来源于国家财政补助资金。美国公路按功能划分为干线公路、集散公路和地方道路,其中干线公路又包括州际公路(全部为高速公路)、其它高速公路、其它干线公路和次干线公路。联邦政府主要是资助干线公路及其他一些技术等级较高的公路。一般地说,对于州际公路和其它高速公路,联邦资助90%,系统所在州承担10%;对于其它干线公路以及另外一些一、二级公路和城市道路,联邦资助75%,系统所在州承担25%;对各州其它一般公路,联邦资助50%,系统所在州承担50%。
(三)公路管理的法制化。发达国家对公路的管理,不是简单的用行政命令,而是侧重于用法律的手段,对公路管理的众多方面加以明确的规定。一是用法律的形式规定公路管理职责划分。发达国家制定全面和详细的公路相关的法律,用法律的形式对公路管理职责划分、公路管理的权利和义务加以明确规定,公路管理部门作为政府职能部门按照法律规定的职责范围开展工作。二是长期公路规划的法制化。为保证中长期公路网规划的严肃性、权威性,发达国家常用法律的形式对中长期路网规划加以保障。发达国家路网规划由国家交通部门或其直属的公路局制定或审定,并在规划实施前,对规划的可行性和合理性进行反复论证和调整,最后报议会批准成为法律文件。在日本,公路局负责国家公路和重要公路的规划,高速公路的规划由道路公团负责,地方道路由地方规划。公路规划最终要经过国会或地方议会的批准才能生效。三是法制化建立稳定的公路建设资金来源和有效的政府补助机制。发达国家在公路建设的资金筹措过程中无不以明确的法律法规作为保证。美国在公路建设的资金筹措方面设有《联邦资助公路法》、《陆路运输资助法》和《多种陆上运输效率法案》中明确规定公路建养的资金来源,并通过征收公路使用税、财产税等为公路建养筹集资金;联邦政府专门设有“公路信托基金”,该基金78%来自民间汽油柴油税,其余来自车辆购置税、重车道路使用税、轮胎税和配件税。日本在筹资方面设有《道路法》、《道路建设特别措施法》、《道路建设财源临时措施法》和《汽油税法》等。通过立法,使得资金筹措能够在公平公正、合理合法的环境下进行,资金来源和资金规模都能在法律的框架得到保证。同时,各发达国家通过相关法律,建立了中央政府部门对地方公路建设的有效的政府补助机制,保证了资助资金的使用能够在法律的监督下规范、有序地进行,增强了资金的使用效率。各发达国家,公路建设资金使用采用预算制和基金制两种不同的方法。美国和日本采用基金制,美国通过建立公路信托基金,对联邦资助公路进行资助。日本通过征收汽油税、液化石油汽税、机动车吨位税等建立中央“道路专项基金”,即“日本道路改善特别账户”。“地方基金”主要通过中央政府所征收的税收(燃油税、液化石油气税、机动车吨位税)转移到地方政府,以及地方政府税收(柴油油料交易税、机动车购置税)筹集。英国、法国、德国则采取预算制,通过编制国家预算,由议会审议通过后,对公路建设进行资金补助。
(四)高速公路单独统一建设管理。高速公路作为公路网中层次和功能处于最高级别的公路系统,许多国家针对高速公路都在全国设立统一的机构进行管理,以最大限度的发挥其路网主通道的作用。最为典型的是日本,成立于1956年的日本道路公团,是一个在全日本从事高速公路建设和收费的非盈利性国家公司。依据《日本道路公团法》,日本道路公团由日本政府全资拥有,它是政府规划决策的执行机构。日本道路公团目前运营着6395公里国家高速公路和785公里地区高速公路。日本道路公团由《日本道路公团法》授权建设和经营下列设施:国家高速公路,地区高速公路,包括收费隧道、收费桥梁和渡口,停车处和服务区。英国中央政府在运输部设立公路局,专门负责对全国的干线道路及所有高速公路的规划、投资建设、改善、养护管理。
(五)国道养护资金中央统一管理。对于国道养护资金,国外都是统一由中央政府进行管理。中央政府作为公路养护的责任人(业主方),设立基金或与预算,分配给国道所经州或其他省级政府,委托其代为养护。英国,在地方按片区设立8个区公路局,中央设联邦公路局。交通部每年通过国家财政预算的形式获得经费,联邦公路局编制干线公路养护资金预算,交通部根据公路局预算,经交通大臣批准,将资金拨付给公路局,公路局按区公路局编制的养护计划,向其拨付资金,区公路局作为业主单位,将干线公路分段委托给所经地区的当地政府,由其代为养护,或通过招标选择咨询公司作为其养护代理。美国,联邦政府设有专项的公路信托基金用于国道的建设和养护。具体养护与由各州具体负责,采取地方区域的养护管理体制。联邦政府按照公路里程在整个路网中所占比例、人口数量及区域面积的大小来确定补助额度。德国的国道由联邦政府主管部门统一规划和投资建设,建成后委托各州进行养护和管理,养护和管理费用由联邦交通部用联邦财政拨款支付,具体数额由交通部与各州政府依实情商定。因此,德国各州都设有专门的国道公路养护管理机构:一是联邦高速公路管理站,负责联邦高速公路的养护和管理;二是一般公路管理站,负责联邦公路及其他公路的养护和管理。这两类机构都是州属企业,但实行私有企业的管理方式。
五、我国公路管理体制的改革方向
改革开放以来,我国地方公路管理体制改革在探索中不断取得突破,促进了公路事业的跨越式发展。公路网建设成就显著,公路养护管理水平明显改善,行业公共服务能力有所增强。但同时,现行地方公路管理体制也暴露出一些深层次问题。公路行政主体多元化,导致路网分割管理,整体运行效率不高,应对突发事件的指挥调度能力不强;政府管理职能尚未有效转变,政、事、企不分的现象较为普遍,公共服务职能相对较弱,市场监管职能不到位;公路管理机构设置重复、职责交叉,相互之间权责不清、关系不顺;制度体系不够健全,监督机制不够完善,缺乏有效管理手段,管理和服务能力总体滞后。这些问题既不利于提高行业管理效率和公共服务水平,更不利于促进公路事业持续稳定健康发展,深化改革势在必行。由于我国公路管理以地方为主,加快推进地方公路管理体制改革具有十分重要的现实意义。
按照党的十七大和十七届二中全会的统一部署,我国新一轮行政管理体制改革正在稳步向纵深推进。在推进新一轮行政管理体制改革过程中,国务院机构改革组建了交通运输部,部调整组建了公路局,加强了公路管理的机构和职能。地方政府机构改革中,普遍根据大部门体制要求组建了新的交通运输主管部门。在重构地方交通运输行政组织体系中,公路管理的机构设置和职能调整将成为首要环节。特别是成品油税费改革后,公路投融资环境发生深刻变化,原有体制难以适应的矛盾更加突出,迫切需要对地方公路管理体制进行相应调整和完善。
改革总体目标是建立起集中统一、事权清晰、权责一致、体系完善、运转顺畅、精简高效的公路管理体制。通过改革,实现公路管理向行政资源集中、职能有机统一、事权关系分明的根本转变;实现各级公路管理机构向政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开的根本转变;实现行业管理组织体系向决策、执行、监督三权适度分离,省(自治区、直辖市)、市(地)、县(市)三级权责清晰的根本转变;实现行政运行机制和管理方式向规范有序、公开透明、便民高效的根本转变;努力构建公路管理的大部门体制,加快行业政府职能转变,优化公路管理组织体系,强化重点环节改革,加强行业依法行政和制度建设,为实现深化改革的总体目标打下坚实基础。
(一)明晰公路管理事权。正确界定公路事权,是完善公路管理体制、明确各级政府责任的前提。根据不同行政等级公路在路网中的功能、作用和影响范围,国道、省道、农村公路的事权分别属于中央、省级、市县及以下级人民政府。根据公路事权划分以及《公路法》相关规定,公路管理实行统一领导、分级管理。国道规划由国务院交通运输部编制,具体建设、养护和管理委托省级公路管理机构负责,中央应加大对国道建设和养护的投入力度。省道规划由省、自治区、直辖市政府交通运输主管部门编制,建设、养护和管理由省、自治区、直辖市公路管理机构负责,省道建设和养护资金由省级政府为主负责筹集。县道、乡道规划分别由地级市、县级交通运输主管部门编制,建设、养护和管理分别由县(市)公路管理机构和乡(镇)人民政府负责。政府国有资产监督部门所履行的国有资产出资者职能、高速公路运营管理主体所承担的运营管理职能,不能混同甚至替代政府公路行业管理职能,交通运输主管部门及其公路管理机构要切实依法承担起保护公路资产、监督收费运营的政府职责。
(二)落实不同层级政府公路管理职责重点。按照公路事权归属,在强化省级宏观调控的前提下,合理划分省、市(地)、县三级政府公路管理的职责重点。省级职责重点:拟订全省公路公共政策;承担国道、省道的建设、养护和管理责任;组织全省公路运行调度和Ⅱ级应急管理[⑥]。市(地)级职责重点:执行省级和本级政府公路公共政策;执行国省道管理具体事务;组织区域公路运行调度和Ⅲ级应急管理。县级职责重点:执行上级决策;承担农村公路建设、养护和管理的相应责任;组织县域公路运行调度和Ⅳ级应急管理。
(三)努力构建公路管理大部门体制。按照大部门、大管理、大统筹、大协调的思路,积极探索实行职能有机统一的公路管理大部门体制。一是强化“一省一厅、一厅一局”的综合管理构架。省级层面要整合高速公路、普通干线公路、农村公路的行政管理资源,依法强化交通运输主管部门对各级各类公路建设、养护、运营的政府监管职责,统筹公路发展规划、建设项目计划、财政资金安排、公路资产管理、路网运行管理、公共服务监督等行政事务。推进执行决策和执行相分开,凡涉及制订公路法律规范、行业政策、发展规划等抽象行政行为的决策职能,原则上由交通运输主管部门集中行使;凡涉及直接从事公路公共服务和行政执法等具体行政行为的执行职能,原则上由公路管理机构集中行使。按照“坚持一件事情原则上由一个部门负责”[⑦]的要求,省级交通运输主管部门只设一个公路管理的行政执行机构,统一行使全省公路建设、养护、运营以及路政管理的行政执行职能。要组建职能有机统一的“大公路”管理机构,赋予其实施各级各类公路一体化管理的责任和权力。二是完善“权责清晰、协调配合”的工作机制。主动协调地方政府编制管理部门,科学合理地制订交通运输主管部门的“三定”规定,尽可能明确与其他行业部门(如发展与改革部门、财政部门、公安交管部门、国资管理部门等)在公路建设项目计划与管理、财政资金安排与投融资管理、公路交通安全管理、公路有形资产管理等方面的职责关系,确保权责一致、责任明确。要在地方政府统一规范下,建立健全部门协调配合机制。认真做好公路管理机构的“三定”工作,明确其职责边界,切实解决行业内部不同机构之间职责交叉和关系不顺的问题。要通过制度规范,明确和强化公路管理机构的责任,加强责任追究。凡与公路行政执行相关的事务,应统一由公路管理机构牵头,建立健全相关协调配合机制。
(四)优化公路管理的行政组织体系。一是依托各级事权,建立分级管理体制。加强省级交通运输主管部门对全省公路公共行政的统一领导,强化省级公路管理机构对全省公路行政执行的统筹协调。根据不同公路事权,按照分职治事的要求,实行“国道国管,省道省管,农村公路县以下管,国道建养管委托省负责”,统筹省级以下公路管理的体制安排。公路管理机构可依托现有行政层级实行三级设置。省级公路管理机构要全面承担起省道建设、养护和管理的责任,并受中央政府委托,承担国道建设、养护和管理责任;县级公路管理机构要全面承担起农村公路建设、养护和管理的责任。市(地)级公路管理机构受省级公路管理机构委托,具体负责国省道管理的相关事务。要结合减少行政层级的改革趋势,积极推行“三级设置、二级管理”的地方公路行政体制模式,即国省道实行省与市(地)垂直管理、以省为主,农村公路实行省指导县、以县为主的体制模式。二是国省道管理组织体系。国省道的管理应由省级公路管理机构和按地域划分的派出机构具体负责。省级公路管理机构可在现有公路管理机构基础上,通过整合其它独立存在的具有行政管理职责的高速公路管理机构、建设管理机构、高等级公路管理机构、路政管理机构、收费公路管理机构等组成,原各机构的公路行政管理职责统一纳入新设立的省级公路管理机构中,其余职责则按照事业单位分类改革要求,另行予以定位调整。具备条件的地方,省可直接上收各地(市)级公路管理机构,作为省派出机构。省级公路管理机构职责侧重点在于拟定公路发展计划,统筹安排公路发展资金、制定行业管理规范标准和公共服务信息平台的统一建设管理等;派出机构(或市公路管理机构)的职责重点在于工程项目的具体组织实施、负责对外提供公共服务和相关市场的日常监管等。以综合统一和“三级设置、二级管理”为基础,重新整合国省道中高速公路的管理组织架构。采取以省为主、集中管理的组织模式,将分散于多个部门的高速公路管理职能统一集中于省级公路管理机构,解决多元化管理、分割式管理带来的弊端。纠正经营性高速公路的营利性目标定位和,回归政府社会管理者角色,逐步实现高速公路管理目标由“保值增值”向“为公众出行提供优质服务”转变,建立以特许经营制度为基础的高速公路管理体系。三是农村公路管理组织体系。农村公路管理应在坚决贯彻国务院办公厅印发的《农村公路管理养护体制改革方案》(国办发〔2005〕49号)基础上,进一步理清各级机构的权责关系、完善相应的组织机构设置,因地制宜的建立能够充分适应各地农村公路发展实际需要的管理组织体系。省及地(市)交通运输主管部门应切实担负起本行政区域内农村公路的行业指导职能。县级人民政府是本行政区域内农村公路管理养护的责任主体,其所属交通运输主管部门是辖区内农村公路管理养护的实施主体,具体负责农村公路管理养护工作。乡镇人民政府应承担本区域内的乡道、村道公路养护工作,拟订乡道、村道公路养护建议计划并按照批准的计划组织实施,对乡道、村道养护质量进行检查验收,做好村道并协助做好乡道的路产路权保护工作。
第四条  县级以上各级人民政府发展改革、工业和信息化、公安、工商、质检等部门按照职责分工,依法开展公路保护的相关工作。
【释义】本条是规定县级以上各级人民政府相关部门公路保护的职责。
一、公路保护工作涉及面广,是一项社会性、综合性的工作,各级人民政府有关行政管理部门应按照职责分工,在各自职责范围内,依法开展公路保护的相关工作。以治理车辆超限运输工作为例,2000年以来,交通运输部与公安部先后在全国开展了治理工作,取得了一定成效。但由于这一问题是车辆生产与管理、运输市场、管理体制等诸多矛盾在运输环节的集中反映,涉及多个部门,治理难度大。2004年6月开始,经国务院同意,交通运输部、公安部、国家发展改革委、国家质检总局、国家安全监管局、国家工商总局、国务院法制办成立领导小组[⑧],在全国道路安全工作部际联席会议的框架内,在全国开展部门联动的集中治超工作。经过近几年各部门各地方的共同努力,并通过行政的、经济的和法规的手段进行综合治理,全国治超工作取得明显的阶段性成果,货车超限超载率大幅度下降,道路交通安全形势、公路通行效率、汽车生产和改装行为、公路路况水平有了很大的好转。2007年以来,按照国务院统一部署,交通运输、公安等部门开展探索构建治超长效工作机制,进一步明确了发展改革、工商、质检等部门在治超工作的职责任务。为依法治超,从根本上杜绝超限运输行为,本条例将建立超限治理的长效机制作为重中之重,从管理手段上强化超限治理措施,在管理环节和管理力量上突出了综合治理,从车辆的生产、改装、注册登记、货运装载、站点检测、责任追究等环节入手,对超限治理作了详细规定,并将发展改革、工业和信息化、公安、工商、质检等部门在治超工作中的职责也以法律的形式予以明确。
根据国务院办公厅《关于加强车辆超限超载治理工作的通知》(国发办〔2005〕30号)精神及全国治理车辆超限超载工作领导小组《关于印发全国车辆超限超载长效治理实施意见的通知》(交公路发〔2007〕596号)文件的规定,各级政府相关部门应在治超工作履行以下职责:
(一)交通部门:组织路政执法人员开展路面执法,查处违法超限运输车辆;派驻运管执法人员深入货站、码头、配载场及大型工程建材、大型化工产品等货物集散地,在源头进行运输装载行为监管和检查,防止车辆超限超载;负责超限检测站点及治超信息管理系统的建设和运行管理工作;建立货运企业及从业人员信息系统及信誉档案,登记、抄告超限超载运输车辆和企业等信息,并结合道路运输企业质量信誉考核制度,进行源头处罚;调整运力结构,采取措施鼓励道路货物运输实行集约化、网络化经营,鼓励采用集装箱、封闭厢式货车和多轴重型车运输;将路面执法中发现的非法改装、拼装车辆通报有关部门,配合有关部门开展非法改装、拼装车辆查处工作。
(二)公安部门:加强车辆登记管理,禁止非法和为贵车辆登记使用;配合维护治超检测站点的交通及治安秩序;组织交警开展路面执法,依法查处超载等交通违法行为;依法查处阻碍执行职务等违法犯罪行为。
(三)发展改革部门(含经贸、物价部门):加强车辆生产企业及产品公告管理,监督、检查汽车生产企业及产品,查处违规汽车生产企业及产品;指导和监督超限超载治理相关收费政策的执行,制定超限超载车辆卸载、货物保管、停车管理等收费标准。
(四)工商部门:查处非法拼装、改装汽车及非法买卖拼装、改装企业行为,依法取缔非法拼装、改装汽车企业。
(五)质监部门:对治超工作所需的检测设备依法实施计量检定;定期公布经验收合格的承压类汽车罐车充装站单位名单;实施缺陷汽车召回制度;检查从事改装、拼装车辆生产企业的生产场所及标准执行情况,杜绝无标生产行为;实施车辆强制性产品认证制度,查处不符合认证要求的汽车生产企业及产品。
(六)安全监管部门:加强危险化学品充装单位的安全监管,严禁超载、混装;选择主要公路沿线的大中型化工企业作为危险化学品的超载车辆卸载基地;会同有关部门,对应超限超载发生的特别重大的伤亡事故进行调查处理,依法追究相关单位和人员的责任。
(七)法制部门:配合有关部门研究、起草治理超限超载工作的相关规范性文件,依法裁决相关行政复议案件。
(八)宣传部门:组织协调新闻单位做好超限超载治理工作的宣传报道,提高宣传工作的针对性和实效性。
(九)监察机关(纠风机构):对相关部门在治理超限超载工作中的执法行为和行风进行监督、检查,查处行业不正之风及违纪违规等行为。
二、在公路建筑控制区管理、集镇规划控制区管理等公路保护工作中,各级政府相关部门也应依法承担相应职责,如:国土资源部门不得批准利用公路建筑控制区范围内的土地修建住宅、厂房等建筑物、地面构筑物(本条例第十一条、第十三条);建设、规划部门在批准新建村镇、开发区、学校和货物集散地、大型商业网点、农贸市场等公共场所时,应尽可能在公路一侧建设并与公路建筑控制区边界外缘保持一定距离(本条例第十四条);省级水行政主管部门、流域管理机构应会省级交通运输主管部门共同做好因抢险、防汛需要修筑堤坝、压缩或者拓宽河床及抽取地下水、架设浮桥等行为的审批工作(本条例第十七条、第十九条);安全生产监督管理部门对在公路两侧一定范围内禁止设立生产、储存、销售易燃、易爆、剧毒、放射性等危险物品的场所、设施(本条例第十八条);中国人民武装警察部队守护重要公路桥梁和公路隧道、抢修的职责(本条例第二十四条、第五十四条);公安机关审查影响交通安全的涉路施工项目、办理车辆登记、查处车辆装载物飘散或者掉落、疏导交通、将危险物品运输通过特大型桥梁或者特长隧道的相关信息提前告知并进行现场监管的职责(本条例第二十八条、第三十一条、第四十二条、第四十三条、第四十七条)。
第五条  县级以上各级人民政府应当将政府及其有关部门从事公路管理、养护所需经费以及公路管理机构行使公路行政管理职能所需经费纳入本级人民政府财政预算。但是,专用公路的公路保护经费除外。
【释义】本条是有关公路保护经费来源的规定。
一、公路保护经费的由来。1950年7月,交通部颁发了《公路养路费征收暂行办法(草案)》,使公路养护有了稳定的资金来源。1978年8月5日,国务院批转《国家计委、交通部、财政部关于整顿公路养路费征收标准的报告》(国发〔1978〕158号),明确了公路养路费征收标准。为规范公路养路费的征收和使用,1979年9月24日,国家计委、交通部、财政部、中国人民银行颁发《关于公路养路费征收和使用的规定的联合通知》,通知指出,公路养路费,是国家按照“以路养路”的原则,规定由交通部门向有车单位征收的用于养护和改善公路的事业费;通知明确,公路养路费的使用范围规定如下:(一)养路工程费,包括公路小修保养费,大中修工程费,水毁工程抢修及修复费,改建工程费,公路渡口费,公路绿化费,道(渡)班房修建费,县社公路补助费等;(二)养路事业,费包括养路机械、车辆、设备购置费,养路专用的小型机械厂及材料厂(场、库)建设费,公路科研费,技术革新费,职工培训费,养路职工宿舍和养路段必需的生产房屋修建费,行政管理费等;(三)养路其它费,包括安全、宣传、劳动保险及非固定职工的福利、奖励、医药、抚恤费等。
1987年10月13日,国务院颁布《公路管理条例》,首次在行政法规的层面,明确提出拥有车辆的单位和个人,必须按照国家规定,向公路养护部门缴纳养路费。养路费应当在国家规定的范围内专款专用。任何单位和个人不得平调、挪用、滥用、截留、拖欠养路费。此后,为进一步整顿和加强养路费征收管理工作,交通部、财政部、国家计委、国家物价局联合下发了《公路养路费征收管理规定》,按照健全法制、依法行政、按章征费的要求,对国家计委、交通部、财政部、中国人民银行联合发布的《公路养路征收和使用规定》进行了重新规定。
1998年1月1日,《公路法》颁布实施,该法第三十六条规定,公路养路费用采取征收燃油附加费的办法。拥有车辆的单位和个人,在购买燃油时,应当按照国家有关规定缴纳燃油附加费。征收燃油附加费的,不得再征收公路养路费。具体实施办法和步骤由国务院规定。燃油附加费征收办法施行前,仍实现现行的公路养路费征收办法。公路养路费必须用于公路的养护和改建。拥有车辆的单位和个人缴纳公路养路费的,由交通主管部门发给公路养路费收讫标志;公路养路费收讫标志应当放置在车辆的明显位置。没有公路养路费收讫标志的车辆不得在公路上行驶。1999年10月31日,第9届全国人民代表大会常务委员会第12次会议通过《关于修改〈中华人民共和国公路法〉的决定》,将《公路法》第三十六条修改为,国家采用依法征税的办法筹集公路养护资金,具体实施办法和步骤由国务院规定。依法征税筹集的公路养护资金,必须专项用于公路的养护和改建。
根据《公路法》的规定,国务院有关部门共同制定了《交通和车辆税费改革实施方案》,2000年10月经国务院批准后发布。方案规定,在车辆购置税、燃油税出台前,各地区和有关部门要继续加强车辆购置附加费、养路费等国家规定的有关政府性基金和行政事业性收费的征管工作,确保各项收入的足额征缴。并明确指出,考虑到国际市场原油价格较高,为稳定国内油品市场,燃油税的出台时间将根据国际市场原油价格变动情况,由国务院另行通知。
2008年12月18日,国务院下发《关于实施成品油价格和税费改革的通知》(国发〔2008〕37号),决定实施成品油价格和税费改革,明确取消公路养路费、航道养护费、公路运输管理费、公路客货运附加费、水路运输管理费、水运客货运附加费等6项收费,并决定征收成品油消费税。改革后形成的交通资金属性不变、资金用途不变、地方预算程序不变、地方事权不变,新增税收收入主要用以替代公路养路费等6项收费的支出。
二、公路保护经费应该纳入政府财政预算管理。根据《国务院关于加强预算外资金管理的决定》,从1996年起,公路养路费纳入地方财政预算管理,即收入应当由地方交通主管部门全部上缴地方国库,支出通过地方财政预算安排,实行专款专用。为加强农村公路的管理和养护,确保公路完好畅通,2005年《国务院办公厅关于印发农村公路管理养护体制改革方案的通知》明确规定,公路养路费(包括汽车养路费、拖拉机养路费和摩托车养路费)应主要用于公路养护,首先保证公路达到规定的养护质量标准,并确保一定比例用于农村公路养护,如有节余,再安排公路建设。2008年底,财政部、交通运输部等部门根据《国务院关于实施成品油价格和税费改革的通知》(国发〔2008〕37号)文件精神,下发《关于实施成品油价格和税费改革有关预算管理问题的通知》(财预〔2008〕479号),明确将公路养路费等6项收费收入安排的人员支出以及公路养护和建设、公路运输和站场建设与养护、航道养护和水路管理及中央本级替代性等方面的支出纳入一般预算管理,由财政部门通过部门预算或经财政部门批准的列支渠道予以保障。本条例进一步明确了公路保护经费纳入政府财政预算,实行财政统一安排,这有利于有效确保公路保护经费来源稳定,同时也有利于加强财政监管,规范和约束预算资金的使用,确保公路保护经费专款专用。
三、纳入政府财政预算管理的公路保护经费主要是指交通运输主管部门、公路管理机构从事公路管理、养护所需经费及公路管理机构行使公路行政管理职能所需的经费。这其中,不包括经营性收费公路的养护经费。根据《收费公路管理条例》的规定,经营性收费公路的养护工作由公路经营企业负责,从公路通行费中支出。
而由于公路管理机构对经营性收费公路行使公路行政管理职能的行为,系政府行政行为,其经费理应由政府财政予以保障。《收费公路管理条例》第四十五条明确规定,行政执法机关依法对收费公路实施监督检查时,不得向收费公路经营管理者收取任何费用。行政执法是国家行政机关根据法律、法规授权而实施的产生法律效力的行为。它是一种国家职能活动,其目的在于实现公共利益,维护公共秩序。这些执法活动体现的是国家职能,履行的是政府职责,属于行政执法机关的正常工作,所需费用应从行政机关正常行政事业经费中列支。目前,一些地方的行政执法机关在收费公路上进行执法工作时,公开向收费公路经营管理者索取巨额行政管理费用。这种做法,一是加重了收费公路经营管理者的负担,影响了收费公路还贷效率;二是损害了政府形象,危害了企业与政府的关系。特别是对一些外资企业来讲,还损害了我国的国际形象,不利于吸引外国资本进入公路建设;三是容易滋生腐败,使本应用于保护公民权益的公共执法权,变成有关部门或个人获取私利的手段;四是影响执法的公正性,企业负担执法经费,从本质上讲,会使政府执法部门沦为企业的雇佣者,必然会影响行政执法的公正和公平。这显然与我国目前正在大力推进的依法行政和建设廉洁、勤政、务实、高效政府的目标背道而弛。基于此,本条例明确规定,公路管理机构行使公路行政管理职能包括对经营性收费公路行使行政管理职能的经费,一律应由政府财政预算安排。
>根据公路保护工作的特点及实践,公路保护预算经费的科目应包括:公路日常养护经费,小修保养经费,大中修和改建工程经费,水毁工程抢修及修复经费,
上一条:公路安全保护条例
下一条:河南省公路路政许可实施办法(试 行)

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